一、新型政策金融工具与地方政府专项债券对比分析

新型政策性金融工具是在我国经历了从专项建设基金到开发性金融工具的演进过程。2022年为应对经济下行压力，国家首次推出政策性开发性金融工具，通过国开行、农发行发行金融债券筹资7399亿元，用于补充重大项目资本金。而2025年政治局会议提出的“新型政策性金融工具”进一步升级，具有鲜明的结构性和定向性特征。不同于传统工具，新型工具更注重市场化运作和财政金融协同，既不形成政府隐性债务，也不依赖地方担保，通过央行可能的PSL（抵押补充贷款）扩容和财政贴息实现资金循环。

专项债从2015年就开始“工作”了，它是省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的政府债券。2025年其规模已达4.4万亿元，实行负面清单管理，未纳入负面清单的项目均可申请专项债资金，大幅提升地方自主权。

新型政策性金融工具：由国家开发银行、农业发展银行和进出口银行三家政策性银行按市场化原则运作，资金来源多元，包括发行金融债券、央行PSL资金、财政贴息等。2025年5月央行下调PSL利率，预示PSL可能成为新工具的主要资金来源。工具运作坚持市场化原则，政策性银行自主决策项目投资，政府不进行信用兜底。把风险“丢”到市场里，不用地方政府出还款承诺，也不用承担兜底责任，能帮地方政府减轻财政还款压力，降低杠杆率。

地方政府专项债券：2024年改革后，北京、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖南、广东、四川及雄安新区率先开展“自审自发”试点，项目清单经省级批准后可直接发行，无需上报国家部委。资金来源为债券市场发行，专项债有“政府爸爸”兜底，由政府性基金收入或专项收入来还钱；

对比可见，新型政策性金融工具侧重市场失灵领域的前期引导，解决项目资本金短缺问题；而专项债聚焦收益可平衡的公益性项目后期建设，二者形成“前期引导+后期建设”的接力支持。

新型政策性工具采用股权投资+资本金搭桥的创新模式。除直接补充项目资本金（最高可占资本金的50%）外，还可为专项债项目提供“过桥”支持：在专项债资金到位前先行投入资本金，待专项债发行后置换退出，解决资本金到位不及时问题。审核由发改部门提供项目清单，政策性银行自主评审，重点考察项目成熟度和领域契合度。

专项债券实行项目收益自平衡机制，要求项目必须产生政府性基金收入或专项收入，覆盖还本付息。2024年改革后审核机制发生重大变化：从“一年一审”改为“常态化申报、按季度审核”；审核权限下放至省级政府；建立专项债偿还资金多渠道筹措机制，允许在项目收益不足时，通过财政补助、政府性基金等偿还。土地出让收入是专项债的“摇钱树”，但可能是政策性开发性金融工具的“禁区”。

专项债怕存量债务太高、增量债务涨得太快，地方政府财政状况不好就可能还不上钱；而政策性开发性金融工具以股权形式提供资金，主要担心项目自己能不能赚钱。

政策性开发性金融工具更“给力”，它对投资的撬动倍数约12倍，而专项债只有8-9倍。

专项债喜欢往偿债能力强、项目储备多的重点地区“跑”，政策性开发性金融工具则会投向地方政府债务压力大、基础设施建设任务重的省份。而且，政策性开发性金融工具还有其他配套政策“加持”，对项目资本金的支持力度比专项债更大。

政策性金融工具与专项债券（专项债）在项目融资中形成协同关系，主要通过以下方式结合，共同推动基础设施和重大项目建设：

（1）补充项目资本金

根据规定，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。政策性金融工具可以以股权投资形式注入资本金，填补缺口，同时中央财政可以按支持资金额给予一定的贴息支持。例如，2022年政策性开发性金融工具为基建项目提供不超过50%的资本金，中央财政对支持资金给予2个百分点的贴息，期限2年，缓解地方财政压力，使项目满足专项债发行条件。本次新型政策性金融工具支持比例可能也是资本金的50%，对于重点领域支持比例会更高。

（2）为资本金搭桥

考虑到部分项目短期内可能无法通过专项债发行获得资本金，政策允许政策性金融工具先以专项基金做资本金投入，待专项债发行成功资金到位后，再将专项基金置换退出，解决资本金“到位迟一点” 的问题，避免因资本金到位不及时影响项目进度。本次设立的新型政策性金融工具能否为资本金搭桥还需国家发展改革委员会出具最新具体实施方案。